金杜律師事務所： 劉婷
2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》（以下簡稱“決定”）對《安全生產法》進行了修訂，修訂後的《安全生產法》將於2021年9月1日起正式施行（以下簡稱“新《安全生產法》”）。本次修訂是《安全生產法》自2002年頒布以來的第三次修訂，共涉及對四十二項條文進行了修訂，占現行《安全生產法》條款的三分之一。就修訂內容來看，除了將近年來安全生產管理過程中積累的實踐經驗以安全生產領域立法的方式予以了明確外，還針對經濟業態發展引發的安全生產領域的新問題、新風險等作出了規定。例如：
• 以立法的形式強調生產經營單位的“全員”安全生產責任制、明確安全風險分級管控和隱患排查治理“雙重預防”機制；
• 借鑒環保領域的監管措施並結合實踐情況，將公益訴訟制度、按日連續處罰機制等正式引入安全生產領域的監管中；
• 結合近年來生產安全事故的發生情況，增加和完善餐飲、礦山、金屬冶煉建設項目等行業以及關於安全生產設備管理的新要求等。
無論是內容還是條款數，即將實施的新《安全生產法》都是一次重大的調整更新。作為安全生產領域的核心法律，它直接關係著企業、企業的主要負責人、安全生產管理人員等如何履行安全生產合規義務，有效防範安全生產事故風險。而本次修訂所帶來的安全生產管理要求的眾多變化，則意味着企業及相關個人均需要根據新法梳理單位及個人的安全生產合規義務及管理職責、回顧以往的安全生產管理工作、重新識別安全生產合規風險及漏洞、改進安全生產管理措施，從而有效落實新法的義務並全面提高安全生產合規水平。
為此，本文將從新《安全生產法》對企業及個人影響的角度出發，簡析此次《安全生產法》修訂的部分重點內容，並提出安全生產合規管理建議。
1. 進一步強化安全生產責任制
全員安全生產責任制是本次修訂的一項重要內容，生產經營單位需要建立健全全員安全生產責任制[1]，而主要負責人的安全生產管理職責則明確包括了要健全並落實本單位全員安全生產責任制[2]。
本次修訂雖然是首次在《安全生產法》中明確提出“全員”安全生產責任制，但這並非是安全生產責任制的全新要求，而是認定個人的安全生產主體責任時一以貫之的原則，是實踐中一直以來的慣常要求。通過立法進一步明確“全員”的概念，是將過往在實踐中以及各個政策文件[3]中的要求採用法律的形式予以確認和強調。
對應全員安全生產責任制，新《安全生產法》擴大了對未履行安全生產管理職責的個人處罰對象的範圍，處罰措施也更為嚴厲。
(1) 對象範圍擴大
2014年版的《安全生產法》中對於未履行安全生產管理職責的情況下，對相關個人進行處罰的直接處罰對象主要是生產經營單位的主要負責人。對於安全生產管理人員，則沒有直接的罰款處罰，僅僅是概括性地規定如果其未履行安全生產管理職責的，要責令限期改正，導致發生生產安全事故的情況下則暫停或者撤銷其與安全生產有關的資格，構成犯罪的依法律追究刑事責任[4]。
而新《安全生產法》，則將直接處罰對象明確擴大到了生產經營單位的其他負責人、安全生產管理人員、全體從業人員，除主要負責人以外的其他負責人、管理人員也可能直接面臨罰款處罰：
對於除主要負責人以外的其他負責人和安全生產管理人員，新《安全生產法》規定，未履行法律規定的安全生產管理職責的，除了責令限期改正外，將直接處以一萬元以上三萬元以下的罰款；導致發生生產安全事故的，暫停或者吊銷其與安全生產有關的資格，並處上一年年收入百分之二十以上百分之五十以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任；
對於從業人員，新《安全生產法》規定不落實崗位安全責任、不服從管理、違反安全生產規章制度或者操作規程的情況，要求由生產經營單位給予批評教育並依照有關規章制度給予處分，構成犯罪的還將依法追究刑事責任。
(2) 處罰措施加重
企業及相關責任人員如違反新《安全生產法》的要求，面臨的法律責任將進一步加重，處罰措施更加多樣化、罰款金額更高。例如，針對具有違法行為的生產經營單位、專業機構及人員實施行業和職業禁入措施；對於未採取措施消除事故隱患的，在要求生產經營單位整改的同時直接處以罰款，對拒不整改企業的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，罰款數額最高由五萬增加至十萬元；發生生產安全事故的情況下，對主要負責人的最高罰款數額從現行的上一年年收入的80%增加至100%。因此，全員安全生產責任之下，生產經營單位的各崗位、層級的人員都負有不同程度的安全生產職責，未履行職責或實施違法行為所面臨法律責任也更為嚴厲，安全生產合規已然成為企業及個人都需要關注的重要事項。
2. 建立安全風險“雙重預防機制”
如何有效防範和化解安全風險一直是安全生產管理工作的重點，所謂“構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制”（“雙重防禦機制”），指企業將安全風險逐一識別並記錄建檔，通過安全風險分級管控、隱患排查治理等工作把風險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故前面。
早在2016年，國務院及安委辦等就對企業構建“雙重防禦機制”提出了明確的要求，包括2016年4月28日國務院安委辦印發的《標本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號）、2016年10月9日國務院安委辦印發的《實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）、2016年12月9日中共中央國務院印發的《中共中央 國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》等。
本次《安全生產法》修訂，以立法的形式明確了生產經營單位構建“雙重防禦機制”的法定義務，並將建立該機制所涉及的工作職責新增至單位主要負責人、安全生產管理機構及安全生產管理人員的法定職責中。結合新《安全生產法》以及相關政策文件的規定，“雙重防禦機制”主要包括兩方面要求：
(1) 安全風險分級管控
新《安全生產法》明確要求生產經營單位建立安全風險分級管控制度，組織開展危險源辨識和評估，按照安全風險分級採取相應的管控措施。具體而言，安全風險分級管控工作可以按以下步驟開展[5]：
• 全面開展安全風險辨識：組織專家和全體員工採取安全績效獎懲等有效措施，全方位、全過程辨識生產工藝、設備設施、作業環境、人員行為和管理體系等方面存在的安全風險，並持續更新完善。
• 科學評定安全風險等級：對辨識出的安全風險進行分類梳理，確定安全風險類別。對不同類別的安全風險，採用相應的風險評估方法確定安全風險等級。風險分類可以參考《企業職工傷亡事故分類》（GB 6441—86）等安全生產領域的國家標準，安全風險等級從高到低劃分為重大風險、較大風險、一般風險和低風險，分別用紅、橙、黃、藍四種顏色標示。
• 有效管控安全風險：根據風險評估的結果，針對安全風險特點，從組織、制度、技術、應急等方面對安全風險進行有效管控。並對安全風險分級、分層、分類、分專業進行管理，逐一落實企業、車間、班組和崗位的管控責任。
• 實施安全風險公告警示：建立完善安全風險公告制度，並加強風險教育和技能培訓，確保管理層和每名員工都掌握安全風險的基本情況及防範、應急措施。公告措施包括醒目位置及重點區域的安全風險公告欄、崗位安全風險告知卡、警示標誌等。
(2) 隱患排查治理
除了建立及完善生產安全事故隱患排查治理制度，新《安全生產法》還強調了要切實“落實”隱患排查治理制度，並新增隱患排查治理情況的通報要求。企業的 隱患排查治理體系主要工作包括[6]：
• 隱患排查：制定符合企業實際的隱患排查治理清單，明確和細化隱患排查的事項、內容和頻次，並將責任逐一分解落實，推動全員參與自主排查隱患，尤其要強化對存在重大風險的場所、環節、部位的隱患排查。
• 隱患治理：對於排查發現的重大事故隱患制定並實施嚴格的隱患治理方案，實現隱患排查治理的閉環管理。事故隱患整治過程中無法保證安全的，應停產停業或者停止使用相關設施設備，及時撤出相關作業人員，必要時還需疏散可能受到影響的周邊人員。
• 記錄報告及公示程序：要通過與政府部門互聯互通隱患排查治理信息系統，全過程記錄報告隱患排查治理情況。此外還需特別注意的是，新《安全生產法》要求生產經營單位將隱患排查治理情況通過職工大會或者職工代表大會、信息公示欄等方式向從業人員通報。其中，重大事故隱患排查治理情況應當及時向負有安全生產監督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告。
對於未建立安全風險分級管控制度、未按照安全風險分級採取相應管控措施、或者重大事故隱患排查治理情況未按照規定報告的情況，新《安全生產法》第一百零一條也將其相應納入了行政處罰的範圍中。生產經營單位可能面臨責令限期改正以及高至二十萬元的罰款，相關責任人員可能面臨高至五萬元的罰款。
3. 安全生產責任險強制投保要求
2014年版的《安全生產法》對於安全生產責任保險是“鼓勵”生產經營單位投保。而新《安全生產法》對於屬於國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，則強制性要求其投保安全生產責任保險。對於未按照國家規定投保安全生產責任保險的，新《安全生產法》也相應增加了處罰措施，生產經營單位將可能面臨責令限期改正並處五萬元以上十萬元以下的罰款，逾期未改正的罰款可能高至二十萬元[7]。
(1) 強制投保的行業領域有哪些？
2016年《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》提出“建立健全安全生產責任保險制度，在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建築施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制實施，切實發揮保險機構參與風險評估管控和事故預防功能”。
2017年《安全生產責任保險實施辦法》第六條明確規定：“煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建築施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域的生產經營單位應當投保安全生產責任保險”。
根據上述規定，關於哪些行業屬於高危行業且需要投保安全生產責任險，目前採用的是列舉形式，主要是礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建築施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業等。對於高危行業領域尚無明確的定義，對於哪些行業必須投保安全生產責任險也尚無統一標準。因此，新《安全生產法》僅規定“屬於國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險”，並將具體範圍的界定權利交給了國務院應急管理部門、國務院財政部門、國務院保險監督管理機構和相關行業主管部門。
企業在具體實施過程中，可以參考《安全生產責任保險實施辦法》等的要求並諮詢所在地監管部門的意見進行投保，同時也需要關注後續有關主管部門出具的關於高危行業界定的相關規定文件。
(2) 安全生產責任險與工傷保險、人身損害賠償的適用
如果從業人員屬於高危行業人員已經投保安全生產責任險，則在發生生產安全事故受到損害時，其可能面臨安全生產責任保險賠償、工傷保險賠償、依照《民法典》提出的人身損害賠償等救濟途徑。
• 安全生產責任險與工傷保險適用雙重賠付
《安全生產責任保險實施辦法》第三條規定：“按照本辦法請求的經濟賠償，不影響參保的生產經營單位從業人員（含勞務派遣人員）依法請求工傷保險賠償的權利”。由此可以明確，生產安全事故中受損害的從業人員可以同時享受安全生產責任險與工傷保險的賠償。
• 工傷保險與人身損害賠償的競合
新《安全生產法》第五十六條規定：“因生產安全事故受到損害的從業人員，除依法享有工傷保險外，依照有關民事法律尚有獲得賠償的權利的，有權提出賠償要求”。《最高人民法院關於審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第三條規定：“依法應當參加工傷保險統籌的用人單位的勞動者，因工傷事故遭受人身損害，勞動者或者其近親屬向人民法院起訴請求用人單位承擔民事賠償責任的，告知其按《工傷保險條例》的規定處理。因用人單位以外的第三人侵權造成勞動者人身損害，賠償權利人請求第三人承擔民事賠償責任的，人民法院應予支持”。
因此，法律法規並不禁止從業人員同時獲得工傷保險賠償及民事賠償，在兩者發生競合的情況下，對於工傷保險未涵蓋部分的人身損害賠償責任，員工有權進一步向用人單位進行主張。此外，根據受侵害的具體情況，如果該從業人員受到的損害是由用人單位以外的第三人的侵權行為導致的，則其在享有工傷保險賠償的同時，還可以向第三人主張人身損害賠償。
4. 引入按日連續處罰機制
“按日連續處罰”機制首先是在環保領域適用，針對拒不改正的違法行為進行嚴厲打擊。本次新《安全生產法》第一百一十二條新增按日連續處罰的機制，雖然尚未明確具體的計算方式和執法程序和標準，但環境執法領域的“按日連續處罰”的運用對後續新《安全生產法》實施後執行按日連續處罰具有較強的借鑒意義。
(1) 針對的違法行為
《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第五條明確規定了哪些行為可以實施按日連續處罰。同時，該處罰辦法第六條以及《環境保護法》第五十九條還賦予了地方性法規可以根據環境保護的實際需要增加按日連續處罰的違法行為種類的權利。
新《安全生產法》沒有直接列舉具體的違法行為，僅說明“被責令改正且受到罰款處罰，拒不改正的”可以實施按日連續處罰。企業可以根據新《安全生產法》第六章“法律責任”中的處罰條款內容，對照梳理可能受“按日連續處罰”的違法行為作為參考。
(2) 計罰日數
《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第十七條規定，按日連續處罰的計罰日數為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環境保護主管部門複查發現違法排放污染物行為之日止。再次複查仍拒不改正的，計罰日數累計執行。
(3) 罰款數額
《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第十九條規定，按日連續處罰每日的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額。按照按日連續處罰規則決定的罰款數額，為原處罰決定書確定的罰款數額乘以計罰日數。
新《安全生產法》目前尚未明確如何計算計罰日數、罰款數額，我們認為參考環境領域按日連續處罰的執法程序和計算標準實施的可能性較大。但無論計算方式如何，可以明確的是，安全生產領域實施按日連續處罰機制後，如果企業未及時改正違法行為，承擔的罰款數額將大幅增加。
5. 破壞安全生產設施設備篡改數據記錄等行為可能涉及刑事責任
新《安全生產法》第三十六條新增關於安全設備的管理要求，規定“生產經營單位不得關閉、破壞直接關係生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息”。同時，違反該條款的法律責任也相應增加至第九十九條，企業可能面臨責令改正、罰款處罰、停產停業整頓等，相關人員除可能面臨罰款處罰外，構成犯罪的還將依法追究刑事責任。
需重點注意的是，2021年3月1日實施的《刑法修正案（十一）》新增的“危險作業罪”的適用情形與新《安全生產法》第三十六條一脈相承。續訂後的《刑法》第一百三十四條之一第（一）項規定的“危險作業罪”即“關閉、破壞直接關係生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息，具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重後果的現實危險的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制[8]”。這是首次對安全生產領域尚未發生重大傷亡事故或未造成嚴重後果，但有現實危險的違法行為進行刑事責任追究。
因此，新《安全生產法》將禁止篡改、隱瞞、銷毀數據信息納入對安全生產設施設備管理要求，不僅印證了新增的“危險作業罪”對企業依法管理安全生產設施設備及數據信息、預防安全風險提出的要求，體現出安全生產領域希望通過打擊事故發生前的違法行為以遏制重大事故發生的執法導向，也進一步提示企業違篡改、隱瞞、銷毀數據信息等將可能同時面臨行政責任及刑事責任，對企業加強安全生產管理過程中數據管理的重視程度、有效防範及化解安全風險提出了更高要求。
此外，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，修改環境質量監測系統的參數或者監測數據、干擾採樣致使監測數據嚴重失真、或其他破壞環境質量監測系統的行為都可能以“破壞計算機信息系統罪” 論處。目前安全生產執法領域雖尚未發布有關適用“破壞計算機信息系統罪”的同類解釋，但參考環境執法領域的監管及實踐情況，企業如果篡改、隱瞞、銷毀生產安全相關監控數據信息的，除“危險作業罪”外，也不排除涉及“破壞計算機信息系統罪”[9]的可能性。一旦被認定為犯“破壞計算機信息系統罪”，直接負責的主管人員和其他直接責任人員將處以五年以上有期徒刑，企業將被處以罰款。
綜合而言，如果企業在安全生產管理中具有關閉、破壞直接關係生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息的行為，除了依據新《安全生產法》面臨行政處罰外，還可能涉嫌“危險作業罪”以及“破壞計算機信息系統罪”，足以說明依法管理安全生產設施設備及相關數據信息的重要性。
6. 明確安全生產公益訴訟制度
本次《安全生產法》修訂前，我國對於在安全生產領域推行公益訴訟制度已經提出了設想並進行了廣泛探索，例如：
2016年《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》明確提出“研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度”；
《2020年推動長江經濟帶發展工作要點》提出探索開展危化品、尾礦庫、交通運輸等安全生產領域公益訴訟檢察工作；
近幾年的全國兩會上多位人大代表建議探索開展安全生產領域檢察公益訴訟[10]，且全國已有24個省級人大常委會出台關於加強檢察公益訴訟工作的專項決定，其中有20個對安全生產領域公益訴訟探索予以明確[11]；
2021年3月23日，最高檢、應急管理部聯合發布安全生產領域公益訴訟典型案例9個，並明確提到“安全生產領域目前還不是檢察公益訴訟的法定領域，卻是公益訴訟新領域探索的一項重要內容”。
基於以上理論及實踐探索，本次新《安全生產法》將安全生產正式納入公益訴訟範圍內，將進一步推動檢察機關作為國家法律監督機關及社會公共利益的代表開展安全生產領域公益訴訟檢察工作，增加對企業安全生產活動的監督力。而企業可以參考目前發布的安全生產領域公益訴訟典型案例，評估違法行為可能帶來的影響及後果，對自身的管理情況予以改進。
合規建議
對企業及個人而言，新《安全生產法》修訂進一步明確了安全生產責任與義務，強化了安全生產管理工作的相關要求，提高了企業和個人的違規成本。結合本文所述的重點修訂內容，建議企業及個人在安全生產合規管理工作中，通過以下途徑，對照新法的要求對企業的安全生產管理情況進行全面、系統梳理，改進和完善安全生產合規管理體系，以切實防範違規風險：
• 梳理安全生產管理組織架構及職責，落實全員安全生產責任制：按照新法的要求，明確並劃分第一責任人、各部門負責人、安全生產管理部分及人員、以及普通員工的不同工作職責，構建有層級、有針對性的安全生產責任體系，有效劃分法律責任與風險，並形成完整的安全生產彙報機制。
• 完善安全生產合規風險管理體系：根據安全生產風險分級管控、隱患排查治理的“雙重預防機制”要求，建立安全生產風險識別、評估及應對的標準體系以及隱患排查治理的標準工作流程，定期識別企業安全生產風險，改進風險控制措施，並形成企業自身的安全生產合規風險庫，滿足有關風險防範、隱患排查治理及報告的要求。
• 強化安全生產培訓教育：建立安全生產培訓機制並豐富培訓的形式，針對不同職責的員工提供定期不定期的培訓，以達到安全生產管理要求的傳達、員工行為的有效監管及反饋。
• 建立安全管理的標準化體系：在現有安全管理工作的基礎上，對照組織架構、制度體系、運行模式、保障措施等合規管理體系標準化的模塊要求，對企業的安全生產管理體系進行優化，完善安全生產管理的制度及流程文件，並藉助信息系統技術等對管理方式進行標準化改進。
