作者：肖瑾 李政浩 | 金杜律师事务所
2019年11月8日，国家市场监督管理总局审议通过了《消费品召回管理暂行规定》（以下简称“《召回规定》”），近日以国家市场监督管理总局令第19号的形式公布，自2020年1月1日起施行。从今年2月初市场监督管理总局发布《消费品召回管理规定（征求意见稿）》以来，经过“十月怀胎”的《召回规定》终于面世，对我国消费品召回制度做了多方面的调整和改进，为消费者提供更加全面、有力的召回制度保护。本文将简要述评《召回规定》带来的主要变化，供有关生产经营企业和广大消费者参考。
一、效力层级提高，“长出了牙齿”
在《召回规定》出台之前，我国消费品召回制度主要规定在前国家质量监督检验检疫总局质检总局2015年第151号公告发布的《缺陷消费品召回管理办法》（以下简称“2015年《召回办法》”）。2015年《召回办法》属于部门规范性文件，法律效力层级较低，不具备设定行政处罚的权限。因此，2015年《召回办法》并未针对违反该办法的行为规定罚则，在实践中起到指导规范作用，但在强制力方面有所欠缺，不利于树立和加强召回制度的权威性。
新的《召回规定》较为有效地回应了这个问题。该规定以市场监督管理总局令的形式公布，属于部门规章，根据《行政处罚法》的相关规定可以在一定范围内设定警告或者国务院确定限额内的罚款。据此，《召回规定》第25条针对生产者和其他经营者违反该规定多项条款的行为，规定由省级市场监督管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处一万元以上三万元以下罚款。具体而言，第25条针对的违规行为包括但不限于：
生产者或其他经营者未在规定时限内向主管部门报告事故或境外召回情况（第八条第一款）；
生产者或其他经营者没有配合主管部门开展的缺陷调查（第十一条第二款）；
生产者没有按照规定的时限报告召回计划的（第十七条）；
生产者没有按照规定的时限提交召回阶段性总结以及提交召回总结（第二十一条）。
新增的罚则为消费品召回制度装上了必要的“牙齿”，有利于落实生产者和其他经营者的召回义务和责任，加强召回制度的权威性和有效性。对此，有关生产经营企业应进一步加强把控产品质量，理解并落实《召回规定》的各项要求，建立工作机制，做到未雨绸缪，防范消费品召回方面的法律风险。
二、消费品召回“全覆盖”，取消目录管理
在《召回规定》出台之前，2015年《召回办法》根据消费品存在伤害及安全隐患的风险程度实行目录管理，目录由原国家质量监督检验检疫总局制定、调整。附随《召回办法》公布的目录包括“电子电器”和“儿童用品”两大类消费品，共计20个具体类别。对于未列入目录但需要召回的消费品，“可以参照”《召回办法》执行。虽然覆盖了“信息技术设备”、“电信终端设备”、“儿童文具”、“儿童服装”等日常与消费者安全密切相关的常见产品，但该目录难免挂一漏万，力有不逮。市场监督管理总局在起草《消费品召回管理规定（征求意见稿）》时说明，从2015年《召回办法》出台几年来的实践看，有些不在目录内的产品召回数量占比较大，该办法只规定可以参照执行，法律约束力低，易造成监管缺失。
为了更加全面地实施消费品召回制度、保障消费者人身财产安全，《召回规定》取消了对实施召回的消费品实行目录管理。第2条规定，“中华人民共和国境内缺陷消费品的召回及其监督管理”均适用《召回规定》，其中“消费品”指“消费者为生活消费需要购买、使用的产品”。因此，原则上所有消费品的生产者和其他经营者均应遵守《召回规定》中的相关义务。第2条同时明确，法律、行政法规、部门规章对消费品的监督管理部门或者召回程序等另有规定的，依照其规定。这里指的是与汽车、食品、药品、特种装备等产品召回相关的专门规定，体现了“特别法优于一般法”的原则[1]。
此外，《召回规定》第31条还规定，除消费品以外，法律、行政法规规定由市场监督管理部门负责监督管理召回活动的其他产品，可以参照本规定执行。这条规定为《召回规定》适用于消费品以外的产品留下了空间，生产者和其他经营者可以参照《召回规定》从事召回活动，主管部门也可以参照《召回规定》进行执法。事实上，2015年《召回办法》在实施中也不乏消费品之外的其他产品参照该办法的规定进行召回的案例，例如一些主要用于商业用途的产品，现在《召回规定》对此予以进一步明确。因此，在中国生产或经营包括消费品在内的各类产品的企业都应了解掌握《召回规定》的相关要求，建立相应的工作机制防范并应对可能出现的召回事件。
三、强化了生产者和其他经营者的报告义务
在具体的制度设计方面，《召回规定》的“亮点”之一是规定了生产者和其他经营者的报告义务。其中第8条第一款规定，生产者和其他经营者发现其生产经营的消费品“已经造成或者可能造成死亡、严重人身伤害、重大财产损失的”，或者“在中华人民共和国境外实施召回的”，应当自发现之日起二个工作日内向所在地省级市场监督管理部门报告。第25条规定，生产者和其他经营者违反第8条第一款的，由省级市场监督管理部门责令限期改正，逾期未改正的处一万元以上三万元以下罚款。
虽然2015年《召回办法》也规定生产者应当向所在地主管部门报告消费品在中国境外实施召回的信息，但《召回规定》从多个方面补充加强了这个报告义务：
一是将义务主体从生产者扩大至“其他经营者”，包括从事消费品销售、租赁、修理等活动的经营者。
二是将生产经营的消费品“已经造成或者可能造成死亡、严重人身伤害、重大财产损失的”情况纳入报告事项；
三是明确了严格的报告时限要求（“发现之日起二个工作日内”）；
四是明确了报告对象为“所在地省级市场监督管理部门”[2]；
五是增加了不按规定履行报告义务的法律后果。
对此，有关生产和经营企业应按照《召回规定》的要求密切注意其生产经营产品是否造成或可能造成严重安全事故以及是否在中国境外被召回，并按规定及时向相关主管部门报告。
四、明确召回计划内容、加强召回信息公开
召回计划是消费品召回的一份基础性文件，指引召回流程的实施。《召回规定》第18条明确，召回计划应当包括以下内容：
（一）需要召回的消费品范围、存在的缺陷以及避免损害发生的应急处置方式；
（二）具体的召回措施；
（三）召回的负责机构、联系方式、进度安排；
（四）其他需要报告的内容。
根据此前的召回实践，“其他需要报告的内容”还可能包括缺陷鉴定检测的数据或报告；缺陷的投诉、索赔及故障案例信息；对召回效果的预测等。
除了明确召回计划的主要内容之外，《召回规定》还提高了召回信息的透明度，加强了信息公开机制。根据2015年《召回办法》，生产者在制定召回计划后应提交主管部门备案并通报其他经营者。新的《召回规定》第19条第一款进一步要求接到召回计划报告的市场监督管理部门应当通过消费品召回管理信息系统向社会公示生产者报告的召回计划。
在生产者和其他经营者方面，新的《召回规定》第19条第二款还要求生产者应当自召回计划报告之日起三个工作日内以便于公众知晓的方式发布召回信息，并接受公众咨询，比2015年《召回办法》规定的五个工作日更为严格。此外，其他经营者应当在其门店、网站等经营场所公开生产者发布的召回信息。这也是在2015年《召回办法》之外对其他经营者增设的要求。违反第19条第二款规定的生产者和其他经营者将按照第25条承担法律后果。
五、明确进口产品的召回责任主体
在我国的消费品召回实践中，进口消费品的召回数量占总量的相当部分。由于进口产品的生产者往往不是中国境内企业，召回工作需由其他能在中国境内承担责任义务的主体负责。对此，2015年《召回办法》将“从中国境外进口消费品到中国境内销售的企业或境外企业在中国境内设立的授权机构”视为该办法规定的生产者，承担召回工作的主体责任。
在进口消费品召回实践中，有时会出现多家境内企业同时进口、但境外企业未在境内设立授权机构的情况，较难明确唯一的召回主体。在此方面，我们注意到新的《召回规定》第29条规定，进口消费品的境外生产者指定的在中华人民共和国境内实施召回的机构，视为该规定所称生产者；境外生产者未指定的，进口商视为该规定所称生产者。与2015年《召回办法》相比，《召回规定》第29条未要求境外生产者指定的实施召回机构为其在境内设立的机构，允许一定的灵活性，有助于推进进口消费品的召回工作。
六、小结
新出台的《召回规定》在多个方面加强和改进了我国消费品召回制度，将为消费者提供更加全面、有力的召回制度保障。生产和经营企业应进一步加强产品质量管理，重视产品召回机制建设，理解并落实《召回规定》相关要求，防范并降低法律风险。广大消费者也可以根据《召回规定》积极参与消费品召回工作，保护自身的合法权益。
