作者：肖瑾 李政浩 | 金杜律師事務所
2019年11月8日，國家市場監督管理總局審議通過了《消費品召回管理暫行規定》（以下簡稱“《召回規定》”），近日以國家市場監督管理總局令第19號的形式公布，自2020年1月1日起施行。從今年2月初市場監督管理總局發布《消費品召回管理規定（徵求意見稿）》以來，經過“十月懷胎”的《召回規定》終於面世，對我國消費品召回制度做了多方面的調整和改進，為消費者提供更加全面、有力的召回制度保護。本文將簡要述評《召回規定》帶來的主要變化，供有關生產經營企業和廣大消費者參考。
一、效力層級提高，“長出了牙齒”
在《召回規定》出台之前，我國消費品召回制度主要規定在前國家質量監督檢驗檢疫總局質檢總局2015年第151號公告發布的《缺陷消費品召回管理辦法》（以下簡稱“2015年《召回辦法》”）。2015年《召回辦法》屬於部門規範性文件，法律效力層級較低，不具備設定行政處罰的權限。因此，2015年《召回辦法》並未針對違反該辦法的行為規定罰則，在實踐中起到指導規範作用，但在強制力方面有所欠缺，不利於樹立和加強召回制度的權威性。
新的《召回規定》較為有效地回應了這個問題。該規定以市場監督管理總局令的形式公布，屬於部門規章，根據《行政處罰法》的相關規定可以在一定範圍內設定警告或者國務院確定限額內的罰款。據此，《召回規定》第25條針對生產者和其他經營者違反該規定多項條款的行為，規定由省級市場監督管理部門責令限期改正；逾期未改正的，處一萬元以上三萬元以下罰款。具體而言，第25條針對的違規行為包括但不限於：
生產者或其他經營者未在規定時限內向主管部門報告事故或境外召回情況（第八條第一款）；
生產者或其他經營者沒有配合主管部門開展的缺陷調查（第十一條第二款）；
生產者沒有按照規定的時限報告召回計劃的（第十七條）；
生產者沒有按照規定的時限提交召回階段性總結以及提交召回總結（第二十一條）。
新增的罰則為消費品召回制度裝上了必要的“牙齒”，有利於落實生產者和其他經營者的召回義務和責任，加強召回制度的權威性和有效性。對此，有關生產經營企業應進一步加強把控產品質量，理解並落實《召回規定》的各項要求，建立工作機制，做到未雨綢繆，防範消費品召回方面的法律風險。
二、消費品召回“全覆蓋”，取消目錄管理
在《召回規定》出台之前，2015年《召回辦法》根據消費品存在傷害及安全隱患的風險程度實行目錄管理，目錄由原國家質量監督檢驗檢疫總局制定、調整。附隨《召回辦法》公布的目錄包括“電子電器”和“兒童用品”兩大類消費品，共計20個具體類別。對於未列入目錄但需要召回的消費品，“可以參照”《召回辦法》執行。雖然覆蓋了“信息技術設備”、“電信終端設備”、“兒童文具”、“兒童服裝”等日常與消費者安全密切相關的常見產品，但該目錄難免掛一漏萬，力有不逮。市場監督管理總局在起草《消費品召回管理規定（徵求意見稿）》時說明，從2015年《召回辦法》出台幾年來的實踐看，有些不在目錄內的產品召回數量佔比較大，該辦法只規定可以參照執行，法律約束力低，易造成監管缺失。
為了更加全面地實施消費品召回制度、保障消費者人身財產安全，《召回規定》取消了對實施召回的消費品實行目錄管理。第2條規定，“中華人民共和國境內缺陷消費品的召回及其監督管理”均適用《召回規定》，其中“消費品”指“消費者為生活消費需要購買、使用的產品”。因此，原則上所有消費品的生產者和其他經營者均應遵守《召回規定》中的相關義務。第2條同時明確，法律、行政法規、部門規章對消費品的監督管理部門或者召回程序等另有規定的，依照其規定。這裡指的是與汽車、食品、藥品、特種裝備等產品召回相關的專門規定，體現了“特別法優於一般法”的原則[1]。
此外，《召回規定》第31條還規定，除消費品以外，法律、行政法規規定由市場監督管理部門負責監督管理召回活動的其他產品，可以參照本規定執行。這條規定為《召回規定》適用於消費品以外的產品留下了空間，生產者和其他經營者可以參照《召回規定》從事召回活動，主管部門也可以參照《召回規定》進行執法。事實上，2015年《召回辦法》在實施中也不乏消費品之外的其他產品參照該辦法的規定進行召回的案例，例如一些主要用於商業用途的產品，現在《召回規定》對此予以進一步明確。因此，在中國生產或經營包括消費品在內的各類產品的企業都應了解掌握《召回規定》的相關要求，建立相應的工作機制防範並應對可能出現的召回事件。
三、強化了生產者和其他經營者的報告義務
在具體的制度設計方面，《召回規定》的“亮點”之一是規定了生產者和其他經營者的報告義務。其中第8條第一款規定，生產者和其他經營者發現其生產經營的消費品“已經造成或者可能造成死亡、嚴重人身傷害、重大財產損失的”，或者“在中華人民共和國境外實施召回的”，應當自發現之日起二個工作日內向所在地省級市場監督管理部門報告。第25條規定，生產者和其他經營者違反第8條第一款的，由省級市場監督管理部門責令限期改正，逾期未改正的處一萬元以上三萬元以下罰款。
雖然2015年《召回辦法》也規定生產者應當向所在地主管部門報告消費品在中國境外實施召回的信息，但《召回規定》從多個方面補充加強了這個報告義務：
一是將義務主體從生產者擴大至“其他經營者”，包括從事消費品銷售、租賃、修理等活動的經營者。
二是將生產經營的消費品“已經造成或者可能造成死亡、嚴重人身傷害、重大財產損失的”情況納入報告事項；
三是明確了嚴格的報告時限要求（“發現之日起二個工作日內”）；
四是明確了報告對象為“所在地省級市場監督管理部門”[2]；
五是增加了不按規定履行報告義務的法律後果。
對此，有關生產和經營企業應按照《召回規定》的要求密切注意其生產經營產品是否造成或可能造成嚴重安全事故以及是否在中國境外被召回，並按規定及時向相關主管部門報告。
四、明確召回計劃內容、加強召回信息公開
召回計劃是消費品召回的一份基礎性文件，指引召迴流程的實施。《召回規定》第18條明確，召回計劃應當包括以下內容：
（一）需要召回的消費品範圍、存在的缺陷以及避免損害發生的應急處置方式；
（二）具體的召回措施；
（三）召回的負責機構、聯繫方式、進度安排；
（四）其他需要報告的內容。
根據此前的召回實踐，“其他需要報告的內容”還可能包括缺陷鑒定檢測的數據或報告；缺陷的投訴、索賠及故障案例信息；對召回效果的預測等。
除了明確召回計劃的主要內容之外，《召回規定》還提高了召回信息的透明度，加強了信息公開機制。根據2015年《召回辦法》，生產者在制定召回計劃後應提交主管部門備案並通報其他經營者。新的《召回規定》第19條第一款進一步要求接到召回計劃報告的市場監督管理部門應當通過消費品召回管理信息系統向社會公示生產者報告的召回計劃。
在生產者和其他經營者方面，新的《召回規定》第19條第二款還要求生產者應當自召回計劃報告之日起三個工作日內以便於公眾知曉的方式發布召回信息，並接受公眾諮詢，比2015年《召回辦法》規定的五個工作日更為嚴格。此外，其他經營者應當在其門店、網站等經營場所公開生產者發布的召回信息。這也是在2015年《召回辦法》之外對其他經營者增設的要求。違反第19條第二款規定的生產者和其他經營者將按照第25條承擔法律後果。
五、明確進口產品的召回責任主體
在我國的消費品召回實踐中，進口消費品的召回數量佔總量的相當部分。由於進口產品的生產者往往不是中國境內企業，召回工作需由其他能在中國境內承擔責任義務的主體負責。對此，2015年《召回辦法》將“從中國境外進口消費品到中國境內銷售的企業或境外企業在中國境內設立的授權機構”視為該辦法規定的生產者，承擔召回工作的主體責任。
在進口消費品召回實踐中，有時會出現多家境內企業同時進口、但境外企業未在境內設立授權機構的情況，較難明確唯一的召回主體。在此方面，我們注意到新的《召回規定》第29條規定，進口消費品的境外生產者指定的在中華人民共和國境內實施召回的機構，視為該規定所稱生產者；境外生產者未指定的，進口商視為該規定所稱生產者。與2015年《召回辦法》相比，《召回規定》第29條未要求境外生產者指定的實施召回機構為其在境內設立的機構，允許一定的靈活性，有助於推進進口消費品的召回工作。
六、小結
新出台的《召回規定》在多個方面加強和改進了我國消費品召回制度，將為消費者提供更加全面、有力的召回制度保障。生產和經營企業應進一步加強產品質量管理，重視產品召回機制建設，理解並落實《召回規定》相關要求，防範並降低法律風險。廣大消費者也可以根據《召回規定》積极參与消費品召回工作，保護自身的合法權益。
