作者：寧宣鳳 張若寒 宮婷 屈塵, 金杜律師事務所
海南地處我國最南端，西臨北部灣與廣西、越南相對，東瀕南海與台灣對望，東南和南部在南海，與菲律賓、文萊、馬來西亞為鄰。在中國歷史的很長的一段時間裡，海南被視為“蠻荒之地”。北宋時期的文人蘇軾曾因“烏台詩案”，被貶謫到海南。他在苦中作樂時曾給兒子蘇過寫信，描述海南當地蚝肉的鮮美，就此為後人留下了“獻蚝貼”。而今日的海南，正因它獨特的地理位置，作為中國與世界溝通的“一帶一路”重要戰略支點，將成為新一輪改革開放的窗口，新一輪經濟創新的“欽賜之地”。
近日，中共中央、國務院印發《海南自由貿易港建設總體方案》，為海南建立自由貿易港（簡稱“自貿港”）提供了“尚方寶劍”，但考慮到海南目前並不具備發展人口密集型製造業、提供專業化的商業服務等基礎，海南的發展需要另闢蹊徑。建立自貿港的思路無疑是一條極具中國特色的制度創新之路。考慮到在自貿港的建設過程中，特別是項目實施前期，需要國家投入大量資金、技術、人才作為實施發展戰略的源動力。這些國家援助可能會以稅務減免，低息貸款，行業補貼等形式發放，間接扶持一個行業的發展，如現代化農業或高新技術產業，以衝破建設初期的發展瓶頸；亦或是通過直接注資到某些帶有公益職責的企業中去，比如給予與公共醫療、教育等相關的企業發放政府補貼，使這些企業能夠在市場上正常運轉起來。但當如此大規模的建設資金、國家援助進入市場，勢必會對當地的市場競爭造成影響。獲得資助的企業很可能因此擁有得天獨厚的競爭優勢，同時不免影響甚至抑制其他同行業的企業發展，甚至給整個行業的競爭態勢帶來變化。因此，在海南自貿港建設伊始，我們需要未雨綢繆，梳理可行的公平競爭政策工具，依據不同的扶持目標，建立公平、透明的甄選程序機制，力求在市場競爭與國家政策扶持之間找到平衡，也為自貿港的創建和發展提供有序的規則基礎。
1. 歐盟援助東歐的背景
他山之石，可以攻玉。就此，我們也許可以通過研究歐盟東擴時如何援助東歐成員國的治理方法得到些許靈感。
1990年中期，歐盟開始了歷史上規模最大的擴張——包括捷克、波蘭在內的九個前蘇聯國家，兩個地中海國家，以及屬於前斯拉夫共和國的斯洛文尼亞都提出入盟申請。2004年，歐盟正式將十餘個國家納入自己的陣營，將版圖不斷東擴，形成了全球規模最大、經濟實力最強的國家聯合體。然而，新加入的成員國大多為前“東盟”國家，相較於西歐和南歐諸國，經濟實力較為薄弱，基礎建設也尚不完備。為了支持發展落後、工業衰退的地區以及鄉村地區，歐盟採用地區政策以扶持部分地區發展，促進地域經濟、社會和文化凝聚，縮小不同地區之間存在的不平等。
2. 歐盟對於東歐的援助措施
歐盟地區政策的主要運作方式是通過歐盟或歐盟成員國的資金注入，促進盟內落後地區的發展、振興衰退產業；幫助歐洲年輕人和長期失業者找到工作；同時大力發展現代化耕種，幫助欠發達的農村地區發展。具體而言，歐盟的政策調整工具主要包括在歐盟有關約束國家援助的法律規則下的歐洲區域發展基金、凝聚基金、歐洲社會基金、團結基金等。在“促進平等，加強凝聚”的同一目標下，每種基金都有不同的資助目的、資助領域以及申請方式。
以凝聚基金為例，該基金旨在降低經濟社會差距，促進可持續發展，且僅向人均收入不足歐盟平均人群收入90%的國家提供援助，用於支持該國的環境保護和運輸網絡建設。此外，各個國家當局還可能選擇性地給予部分企業一定資金支持，即“國家援助”，由於獲得政府支持的公司往往比其他競爭者更具優勢，因此國家援助通常是被遵循市場主體間應平等競爭的競爭法規則所禁止的。但為了扶持欠發達地區的經濟發展，在某些情況下，用於支持部分地區在特定領域的發展的國家援助則可能被允許，如區域國家援助，且歐盟對國家援助有嚴格的審查流程和審查標準。具體而言，成員國需要將援助措施事先通知歐盟委員會（簡稱“歐委會”，是歐盟政策的執行機構），歐委會接到通知後開展初步調查；如果委員會對該措施是否符合國家援助的相應規則存在重大疑問，則需要進入正式調查程序；調查結束後，委員會會視情況對該申請基於肯定性決定、有條件的決定，或否定性決定。如果該措施被認定違反競爭法規則，無法實施，則委員會將懲罰性地要求該成員國向受益人追回援助及其利息。而具體到審查標準上，由於資金髮放涉及的利益眾多，場景也不一而足，因此歐盟對不同援助機制的審查方式也不盡相同。
筆者認為，歐盟區域國家援助的審查標準最值得海南借鑒。區域國家援助旨在支持經濟發展和就業，成員國可以向滿足甄選條件的公司直接提供資金援助，以支持欠發達地區投資新的生產設施，擴大現有設施，促進現代化。為保障整個授予援助程序的公平性和透明性，歐盟還發布了專門的《地區國家援助指南》（簡稱“《指南》”），為委員會進行審查提供指導。由於經濟發展日新月異，市場環境瞬息萬變，該政策也會每間隔一段時間根據歐盟經濟發展需要做出調整。最近一輪《指南》於2013年發布，下一輪《指南》將於2022年生效。總體而言，該援助的審查核心標準是看援助措施對縮小歐洲聯盟不同區域之間的發展差距，提升公平或凝聚力等歐盟共同利益目標的積極影響，是否超過其對貿易和競爭的潛在消極影響。同時，需要分析國家干預的必要性、區域援助的適當性、對市場的激勵效應、援助金額的比例性、避免對競爭和貿易產生不適當的負面影響，以及透明度等。比如，以“避免對競爭和貿易產生不適當的負面影響”這一標準為例，《指南》指出，援助措施在扭曲競爭和對成員國之間貿易的影響方面的消極影響必須是有限度的，只有保證促進共同利益目標的積極影響可以抵消該等消極影響，援助措施才是合理的。原因有二，一方面，如果區域援助被不當分配給了高效率的生產者，容易導致產能過剩，同時反過來將低效率的生產者進一步置於競爭中的弱勢地位，並阻止新生力量進入市場；另一方面，當一個地區由於援助吸引了投資，該地區則獲得了競爭優勢。就此，《指南》還對具有援助資格的地區做了規定：大致分為兩類地區，一是人均國內生產總值小於或等於歐盟平均水平的75%的地區，以及歐盟最外圍的地區，二是由會員國指定的區域。
同時，《指南》對資助的範圍、區域、強度等做出了具體而明確的要求，並儘可能將評價標準量化。例如，《指南》規定，當部分能夠充分保障公共利益的大型投資項目的援助金額高於《指南》規定的最高援助強度時，調整後的最高允許援助金額需滿足以下公式額度：R×（50+0.50×B+0.34×C）。其中：R是適用於有關地區的最大援助強度，B為符合條件的費用在5千萬歐元至1億歐元之間的部分，C為合格費用中超過1億歐元的部分。較之於傳統的評價方法，這種量化指標有助於將審核體系固定化，評價標準公開化，審查結果透明化，促進審核的效率和公平。
3. 中歐異同及經驗可比性討論
實踐表明，歐盟地區政策帶動中東歐多個欠發達國家實現經濟和社會的高速發展，同時兼顧了歐盟區域內的公平競爭，其政策對海南自貿港的建設具有鑒意義。波蘭是歐盟基金的最大收益者，根據歐盟2014-2020年預算，波蘭在歐盟結構與投資基金項下獲得890.4億歐元的歐盟資金，占基金總額的19.6%，再加上共同農業政策等資金支持，總計1101.4億歐元。強大的資金投入使得波蘭在入盟之後十年，基礎設施建設井噴，國內生產總值翻倍，即便在金融危機期間，經濟也持續上漲。
波蘭在歐洲歷史上歷經磨難，因其重要的戰略地位，曾多次在大國角逐中被瓜分。該國在歐盟東擴進程中的定位，與海南在改革開放和一帶一路戰略部署中的地位十分類似。從地理層面上講，波蘭位於歐盟邊界外圍；而海南坐落於我國邊疆南海。從戰略層面講，波蘭作為前蘇聯成員國加入歐盟，是歐盟重點關注扶持的東歐國家之一；海南則處於馬六甲海峽到日本的航線之上，面向東南亞，背靠華南與港澳，有着重要的軍事、商業等戰略地位。從經濟層面講，波蘭由於歷史等諸多原因，經濟發展較為滯後，處於上述提及的歐盟區域援助的第一類區域；海南雖然自改革開放以來發展迅速，但與東部沿海省份相比，仍存在較大差距，亟需國家的政策驅動。
具體到公平競爭審查方面，波蘭於1994年立法設置經濟特區（SEZ），目前16省已設14個經濟特區。歐盟競爭總司於2004年起陸續就SEZ的總體規劃、是否應當授予區域國家援助、是否應當扶助中小企業、是否提供就業援助等多個方面調查該等經濟特區設立的合法性。委員會在調查中均對設立經濟特區的計劃予以肯定。而在海南自貿港的建設過程中，涉及公平競爭審查問題時，在審查範圍、審查內容、審查標準、審查程序等方面，可以依據我國已有的公平競爭審查制度，適當參考歐盟對波蘭經濟特區審查的實踐，取人之長，以建設一個擁有現代管理制度的中國特色自貿港。
4. 因地制宜，中國之治
“治理之術”要因地制宜。研究歐盟的治理方法，我們的目的是從中提煉符合規律的治理基本元素和方法，將這些超越時間、空間的元素重新組合，“移植”到中國的疆域內形塑出新的樣貌。在這甄選的過程中，充分、全面地了解中歐的制度和社會環境（如移植的土壤，空氣，陽光等自然環境）是制度研究的起點。如上文提及，首先比較海南和波蘭在地理、經濟、社會等各方面的異同，進而在“同”的基礎上比較、分析、提煉歐洲各層面的治理的元素和方法，再嘗試將這些元素和方法“移植”到海南的“土壤”之上，依據當地的“異”（特點）進行重塑和調整。
值得一提的是，上文提及的歐盟各類援助，都在歐盟競爭法有關國家援助的法律框架下推行的。而與此相對應的中國公平競爭審查制度，已在國內正式推行多年。在這個法律層面的中歐制度經驗交流已頗具規模，這也為此次自貿港公平競爭環境 “治理之術”的“移植”提供了堅實的理論和實踐的基礎。
